THE MARITIME EXECUTIVE
02 Decembre 2019
par CIMSEC
Illustration du port Bagamoyo (image fichier)
Les ambitions de la Route maritime de la soie de la Chine ont subi un revers après que les autorités tanzaniennes aient refusé de céder sur les négociations bloquées pour construire ce qui serait le plus grand port en eau profonde en Afrique. Initialement convenu en 2013, les termes de l’accord restent un point de litige entre le président tanzanien John Magufuli et China Merchants Holdings, la société chinoise prévue pour construire le port et l’infrastructure adjacente. La Tanzanie a suspendu le projet indéfiniment en juin et n’a montré aucun signe de recul dans les négociations de suivi qui ont eu lieu en octobre. Au lieu de cela, les fonctionnaires tanzaniens ont offert à la firme chinoise un ultimatum brutal : accepter nos conditions ou partir.
Bien que la Chine et les entreprises chinoises restent les investisseurs dominants dans les infrastructures africaines, et en particulier dans les ports, le conflit portuaire de Bagamoyo démontre que les dirigeants africains deviennent plus exigeants que lesles projets financés répondent aux besoins de développement de l’Afrique, ou du moins aux intérêts politiques africains. Ce différend soulève également des questions au sujet des pratiques commerciales chinoises et de ce que les fonctionnaires américains qualifient de « diplomatie du piège de la dette « de la Chine. » Bien que ces préoccupations soient légitimes, la question la plus pressante pour les dirigeants africains est de répondre à la pression intérieure accrue pour que ces projets d’infrastructure produisent des résultats locaux. Même après de longues négociations, les responsables tanzaniens n’ont pas estimé que les conditions de ce projet profiteraient au pays. Il est incertain que davantage de dirigeants africains adopteront une telle approche, mais des exemples similaires, comme l’annulation par le gouvernement de la Sierra Leone de la construction d’un nouvel aéroport en 2018, suggèrent que les investisseurs chinois pourraient faire face à un examen plus minutieux des projets de développement actuels et futurs.
Le projet du port de Bagamoyo
La Tanzanie est un élément clé du projet de route maritime de la soie de la Chine et de l’initiative plus large Belt and Road. En 2013, China Merchants Holdings, le plus grand exploitant portuaire en Chine, a signé un accord-cadre pour construire un port massif à Bagamoyo, une petite ville située à environ 45 milles au nord de Dar es Salaam. Dar es Salaam est la plus grande ville du pays et abrite un port dépassé et débordé qui peine à se moderniser. En plus de construire ce qui serait le plus grand port d’Afrique, China Merchants a accepté de construire des chemins de fer et une zone économique spéciale dans le but de faire de la Tanzanie un centre régional de commerce et de transport.
La Tanzanie est un élément clé du projet de route maritime de la soie de la Chine et de l’initiative plus large Belt and Road. En 2013, China Merchants Holdings, le plus grand exploitant portuaire en Chine, a signé un accord-cadre pour construire un port massif à Bagamoyo, une petite ville située à environ 45 milles au nord de Dar es Salaam. Dar es Salaam est la plus grande ville du pays et abrite un port dépassé et débordé qui peine à se moderniser. En plus de construire ce qui serait le plus grand port d’Afrique, China Merchants a accepté de construire des chemins de fer et une zone économique spéciale dans le but de faire de la Tanzanie un centre régional de commerce et de transport.
S’il était achevé comme prévu, le port de Bagamoyo serait considérablement plus grand que le port kenyan de Mombasa, le plus grand port africain de l’océan Indien et un moteur économique clé pour l’Afrique orientale et centrale. Seulement environ 175 milles au nord de Bagamoyo, le port de Mombasa est également lié à l’investissement chinois, comme une histoire surprise en décembre dernier a montré que le gouvernement kenyan a utilisé le port comme garantie pour financer un projet ferroviaire de 3,2 milliards de dollars reliant Mombasa à la capitale Nairobi. Et alors que la Chine était peu susceptible de prendre le contrôle du port, l’histoire a irrité de nombreux Kenyans et ravivé les préoccupations sur les tactiques musclées accompagnant l’investissement chinois.
Le 21 octobre, le gouvernement tanzanien a lancé à China Merchants son ultimatum : accepter les conditions du gouvernement ou quitter le projet. Quelques jours plus tard, le 24 octobre, des responsables tanzaniens ont arrêté quatre entrepreneurs chinois à Dar es Salaam pour avoir fait des progrès lents dans les projets de construction de l’État afin de « donner l’exemple » à d’autres gestionnaires sous-performants.
Cet ultimatum est une décision économique consécutive, car le projet portuaire de 10 milliards de dollars permettrait d’injecter des investissements directs étrangers dans un pays dont le PIB par habitant est inférieur à 1,Le nombre de Tanzaniens vivant dans la pauvreté reste stable, malgré une augmentation constante du PIB global.
Cet ultimatum est une décision économique consécutive, car le projet portuaire de 10 milliards de dollars permettrait d’injecter des investissements directs étrangers dans un pays dont le PIB par habitant est inférieur à 1,Le nombre de Tanzaniens vivant dans la pauvreté reste stable, malgré une augmentation constante du PIB global.
Malgré cette forte incitation financière, le gouvernement tanzanien a rejeté cinq demandes faites par China Merchants affirmant qu’elles n’étaient pas bénéfiques pour le pays. Au lieu d’un bail de 99 ans, le gouvernement est maintenant prêt à accorder à China Merchants seulement un bail de 33 ans. Le gouvernement a également refusé à l’entreprise le statut d’exonération d’impôt qu’elle demandait, en précisant clairement qu’elle serait assujettie à toutes les taxes applicables. De même, le gouvernement a refusé la demande de l’entreprise de recevoir un tarif spécial pour l’eau et l’électricité, en insistant pour qu’il soit assujetti au taux du marché comme tous les autres investisseurs. Le gouvernement a également refusé à China Merchants la possibilité d’ouvrir et d’exploiter d’autres entreprises qu’il jugeait nécessaires dans le port sans l’approbation du gouvernement. De plus, toute activité de ce genre, si elle est approuvée, demeurerait assujettie à la surveillance et à la réglementation du gouvernement. Enfin, le gouvernement a déclaré qu’il resterait libre de développer d’autres ports pour concurrencer Bagamoyo.
Après avoir annoncé ces conditions, le gouvernement tanzanien a déclaré qu’une fois que China Merchants aurait accepté ces conditions, le projet pourrait aller de l’avant en collaboration avec le Fonds de réserve général de l’État d’Oman, l’autre entité commerciale qui finance ce projet.
Les autorités chinoises insistent pour que le port de Bagamoyo et d’autres projets d’investissement de grande enverguregagnant pour la Chine et les pays africains et les données des sondages montrent que les Chinois reçoivent une impression généralement favorable dans la plupart des pays d’Afrique, y compris la Tanzanie. Cependant, le gouvernement tanzanien, et en particulier le président actuel, critique le projet Bagamoyo depuis des années.
Le Bulldozer en chef
L’accord-cadre de 2013 a été signé par l’ancien président tanzanien Jakaya Kikwete. Mais, quelques mois seulement après avoir assumé la présidence en octobre 2015, Magufuli a suspendu le projet en janvier 2016. Magufuli a dit que les conditions d’investissement fixées par son prédécesseur équivalaient à vendre la Tanzanie à la Chine. Magufuli, connu sous le nom de Bulldozer pour ses réponses moins que subtiles à la critique et l’hostilité envers les partis politiques d’opposition, s’est tourné vers les États arabes du Golfe et la Chine pour obtenir de l’aide et des investissements étrangers après que ses mesures de plus en plus répressives aient amené les donateurs et les investisseurs occidentaux à reconsidérer leur soutien. Des gouvernements européens, comme le Danemark, et la Banque mondiale ont suspendu leurs programmes d’aide et de développement en raison des politiques homophobes et sexistes du gouvernement. Pour sa part, Magufuli a indiqué qu’il préfère l’aide de la Chine car elle n’est liée à aucune condition.
L’accord-cadre de 2013 a été signé par l’ancien président tanzanien Jakaya Kikwete. Mais, quelques mois seulement après avoir assumé la présidence en octobre 2015, Magufuli a suspendu le projet en janvier 2016. Magufuli a dit que les conditions d’investissement fixées par son prédécesseur équivalaient à vendre la Tanzanie à la Chine. Magufuli, connu sous le nom de Bulldozer pour ses réponses moins que subtiles à la critique et l’hostilité envers les partis politiques d’opposition, s’est tourné vers les États arabes du Golfe et la Chine pour obtenir de l’aide et des investissements étrangers après que ses mesures de plus en plus répressives aient amené les donateurs et les investisseurs occidentaux à reconsidérer leur soutien. Des gouvernements européens, comme le Danemark, et la Banque mondiale ont suspendu leurs programmes d’aide et de développement en raison des politiques homophobes et sexistes du gouvernement. Pour sa part, Magufuli a indiqué qu’il préfère l’aide de la Chine car elle n’est liée à aucune condition.
Magufuli a également fait des demandes scandaleuses aux entreprises occidentales. Plus particulièrement, en 2017, il a exigé qu’Acacia Mining, la plus grande société minière de Tanzanie et une subvention de la société canadienne Barrick Gold, paie 193 milliards de dollars pour les impôts antérieurs et sous-évaluer les exportations d’or. Les exportations d’or de la société ont fortement diminué et le gouvernement a arrêté plusieurs fonctionnaires actuels et anciens d’Acacia. L’affaire a été réglée en octobre pour 300 millions de dollars.
Les autorités tanzaniennes avaient espéré que le port de Bagamoyo et les projets d’infrastructure connexes stimuleraient l’activité économique en Tanzanie, tout en faisant concurrence aux ports régionaux, en particulier ceux du Kenya. Les négociations ont été bloquées en mai, les autorités tanzaniennes accusant China Merchants de proposer des conditions d’investissement qui étaient commercialement non viables et de les traiter « comme des écoliers. »En juin, Magufuli a qualifié les conditions négociées par son prédécesseur Kikwete d' »exploitation et de malaise. »
Les autorités tanzaniennes avaient espéré que le port de Bagamoyo et les projets d’infrastructure connexes stimuleraient l’activité économique en Tanzanie, tout en faisant concurrence aux ports régionaux, en particulier ceux du Kenya. Les négociations ont été bloquées en mai, les autorités tanzaniennes accusant China Merchants de proposer des conditions d’investissement qui étaient commercialement non viables et de les traiter « comme des écoliers. »En juin, Magufuli a qualifié les conditions négociées par son prédécesseur Kikwete d' »exploitation et de malaise. »
Initialement prévu pour 2017, les investisseurs prévoyaient que le port pourrait accueillir 20 millions de conteneurs par an, ce qui le placerait devant le port le plus achalandé d’Europe. Au lieu de cela, le gouvernement tanzanien n’a pas réussi à recueillir suffisamment d’argent pour indemniser les propriétaires fonciers déplacés par la construction du port, ce qui l’a obligé à renoncer à sa participation. Le projet a ensuite stagné jusqu’en 2018, lorsque le gouvernement a conclu une entente avec China Merchants et Oman.
Djibouti comme conte d’avertissement
China Merchants est la même société qui a affirmé le contrôle des opérations au terminal à conteneurs Doraleh à Djibouti en février dernier. Le terminal se trouve à côté de l’installation polyvalente de fret construit par l’État China Civil Engineering Construction Corporation et la China State Construction Engineering Corporation. En raison de son emplacement, l’importance économique et stratégique de ce port est difficile à surestimer.
China Merchants est la même société qui a affirmé le contrôle des opérations au terminal à conteneurs Doraleh à Djibouti en février dernier. Le terminal se trouve à côté de l’installation polyvalente de fret construit par l’État China Civil Engineering Construction Corporation et la China State Construction Engineering Corporation. En raison de son emplacement, l’importance économique et stratégique de ce port est difficile à surestimer.
Bien que China Merchants exploite actuellement le terminal, l’opérateur précédent, DP World basé à Dubaï, a contesté la légalité de cet arrangement. DP World a remporté une concession de 25 ans pour exploiter le terminal à conteneurs Doraleh en 2004, mais le gouvernement djiboutien a unilatéralement résilié la concession de DP World en février 2018 après avoir nationalisé le terminal. DP World a porté l’affaire devant les tribunaux et, en août 2018, la Cour d’arbitrage international de Londres a statué que DP World était le propriétaire légal de la concession, qui « demeurait valide et exécutoire. » Le mois suivant, la High Court of England and Wales a accordé à DP World une injonction interdisant à Djibouti de résilier le contrat, ce que Djibouti a ignoré. À son tour, en avril 2019, un tribunal de Londres a accordé à DP World 535 millions de dollars pour la rupture du contrat de Djibouti.
Après la fin de la concession de DP World, China Merchants a perdu peu de temps à agrandir les installations portuaires et à chercher à faire du port une plaque tournante logistique mondiale pour compléter une zone commerciale exclusive envisagée. Une fois achevés, les navires battant pavillon chinois bénéficieront d’un traitement prioritaire et d’une réduction des frais d’accostage, donnant ainsi aux entreprises chinoises un avantage commercial considérable. Djibouti a accusé DP World d’ »irrégularités », mais cette affirmation semble sans fondement. Il semble plutôt que le gouvernement ait pris la décision stratégique de vivre avec les résultats de son litige avec DP World en échange d’assurer de bonnes relations avec la Chine. La Chine détient la majeure partie de la dette publique du pays, qui représente 85 % du PIB de Djibouti, et a construit sa première base militaire étrangère à Djibouti, à quelques kilomètres du camp Lemonnier, la seule base militaire permanente des É.-U. sur le continent.
Les responsables djiboutiens ont assuré à maintes reprises aux gouvernements étrangers, en particulier aux États-Unis, que ce pays, et non la Chine ou une entreprise chinoise, contrôle le terminal de Doraleh. Malgré ces assurances, les autorités américaines continuent de s’inquiéter du fait qu’à un moment donné, la Chine aura le plein contrôle du terminal. En 2018, le commandant de l’USAFRICOM, le général de marine Thomas Waldhauser, a témoigné devant le Congrès des conséquences importantes qu’une prise de contrôle du port par les Chinois aurait sur les forces américaines en Afrique, y compris le réapprovisionnement du camp Lemonnier et le ravitaillement des navires de la U.S. Navy. Comme Waldhauser, l’actuel commandant de l’AFRICOM, le général de l’armée américaine Stephen Townsend, a souligné la menace que la Chine fait peser sur les objectifs militaires des États-Unis dans la région, notant la probabilité que la Chine ouvrira des bases supplémentaires sur le continent
suivant sa base navale à Djibouti.
Le contrôle des ports est au coeur de cette menace. Comme le fait remarquer Judd Devermont, directeur du Programme pour l’Afrique au Center for Security and International Studies : « La propriété ou l’exploitation d’un port chinois pose des risques immédiats pour les intérêts des États-Unis, ce qui pourrait permettre à la Chine d’obtenir des renseignements, d’empêcher le gouvernement américain d’accéder à un territoire ou à des services et d’utiliser des ports pour amarrer des navires militaires. » Outre les ports de Tanzanie, du Kenya et de Djibouti, China Merchants est également un investisseur clé dans les ports ouest-africains de Lomé, du Togo et de Lagos, au Nigeria.
De plus, il y a plusieurs cas où des déploiements navals chinois et des accords militaires bilatéraux renforcés ont rapidement suivi l’achèvement de projets de construction portuaire, notamment à Djibouti et en Namibie (Walvis Bay) en Afrique, ainsi qu’au Pakistan (Gwadar), au Sri Lanka (Hambantota) et en Grèce (Pirée). Et comme les investissements chinois dans les projets maritimes ont augmenté le long de la côte africaine de l’océan Indien, la Marine de l’Armée de Libération du Peuple (APM) a également la posture militaire et la projection de la force.
En Tanzanie, la Chine a déjà construit une vaste installation de formation pour les forces armées tanzaniennes, complétant un centre de formation de 30 millions de dollars pour la force de défense populaire tanzanienne en février 2018. Le président Magufuli et l’ambassadeur de Chine en Tanzanie ont assisté à l’ouverture du centre, qui a été construit en partie par la PLA.
En Tanzanie, la Chine a déjà construit une vaste installation de formation pour les forces armées tanzaniennes, complétant un centre de formation de 30 millions de dollars pour la force de défense populaire tanzanienne en février 2018. Le président Magufuli et l’ambassadeur de Chine en Tanzanie ont assisté à l’ouverture du centre, qui a été construit en partie par la PLA.
Diplomatie du piège de la dette?
Des représentants des États-Unis de toutes les allégeances politiques ont critiqué les pratiques chinoises d’aide et d’investissement en Afrique. L’ancienne secrétaire d’État Hilary Clinton a averti que la Chine se lance dans un « nouveau colonialisme » en Afrique, tandis que l’ancien secrétaire d’État Rex Tillerson s’est concentré sur ce qu’il a appelé les « pratiques de prêt abusives de la Chine. » L’ancien conseiller à la sécurité nationale, John Bolton, a fait écho à la perspective de Tillerson lorsqu’il a dévoilé la stratégie africaine de l’administration Trump en décembre dernier, dans laquelle il a accusé les autorités chinoises d’utiliser des pots-de-vin, accords opaques et dette stratégique pour atteindre les objectifs politiques et économiques.
Des représentants des États-Unis de toutes les allégeances politiques ont critiqué les pratiques chinoises d’aide et d’investissement en Afrique. L’ancienne secrétaire d’État Hilary Clinton a averti que la Chine se lance dans un « nouveau colonialisme » en Afrique, tandis que l’ancien secrétaire d’État Rex Tillerson s’est concentré sur ce qu’il a appelé les « pratiques de prêt abusives de la Chine. » L’ancien conseiller à la sécurité nationale, John Bolton, a fait écho à la perspective de Tillerson lorsqu’il a dévoilé la stratégie africaine de l’administration Trump en décembre dernier, dans laquelle il a accusé les autorités chinoises d’utiliser des pots-de-vin, accords opaques et dette stratégique pour atteindre les objectifs politiques et économiques.
Bien que les fonctionnaires et les entreprises chinois aient certainement une main plus libre à certains égards, les analystes notent également que les entreprises chinoises ont réussi à établir des relations et à donner aux occasions d’affaires en Afrique une plus grande priorité que leurs homologues américains. En outre, une quantité considérable de recherches, comme le travail réalisé par l’Initiative de recherche Chine-Afrique à Johns Hopkins, suggère que la critique de la diplomatie du piège de la dette de la Belt and Road Initiative est souvent mal comprise.
À tout le moins, l’argument du « piège de la dette » est trop simpliste et néglige le montant de la dette africaine que la Chine a pardonné, ainsi que sa volonté de renégocier les modalités de prêt. Les niveaux élevés de la dette dans les pays africains soulèvent des préoccupations importantes, mais il convient de noter que les pays africains sont probablement plus endettés envers les pays occidentaux qu’envers la Chine et queune mauvaise gouvernance de la part des dirigeants africains, et non des conditions usuraires de prêt, conduit généralement à des résultats économiques négatifs sur le continent. En ce sens, de nombreux analystes régionaux croient que les pays africains peuvent bénéficier de l’Initiative Belt and Road à condition que leurs dirigeants prennent des décisions prudentes et pressent les entreprises chinoises pour des conditions et des infrastructures de prêt plus favorables des projets qui stimuleront la croissance économique locale et nationale, et pas seulement les intérêts chinois.
Toute la politique est (encore) locale
Le différend sur le projet du port de Bagamoyo n’est peut-être pas le meilleur exemple pour extrapoler les tendances en raison des incohérences du président Magufuli, qui a irrité les entreprises européennes et africaines, ainsi que les investisseurs chinois. Cependant, pour toutes les critiques que Magufuli a reçues pour la poursuite contre Acacia Gold, sous sa direction la Tanzanie a encore gagné un règlement de 300 millions de dollars, a obtenu des redevances accrues, et a gagné une plus grande part dans trois des projets d’exploitation aurifère de l’entreprise.
Le différend sur le projet du port de Bagamoyo n’est peut-être pas le meilleur exemple pour extrapoler les tendances en raison des incohérences du président Magufuli, qui a irrité les entreprises européennes et africaines, ainsi que les investisseurs chinois. Cependant, pour toutes les critiques que Magufuli a reçues pour la poursuite contre Acacia Gold, sous sa direction la Tanzanie a encore gagné un règlement de 300 millions de dollars, a obtenu des redevances accrues, et a gagné une plus grande part dans trois des projets d’exploitation aurifère de l’entreprise.
Dans un sens plus fondamental, le conflit portuaire de Bagamoyo démontre la primauté de la politique africaine. Aussi attrayants que soient les projets d’infrastructure massifs pour les dirigeants africains, les pratiques récentes et les résultats décevants qui ne répondent pas aux attentes laissent entendre qu’ils seront plus prudents pour accepter ces projets à moins qu’ils puissent démontrer des gains économiques pour leurs commettants. Peut-être surtout, il réaffirme la difficulté de gérer le risque et les possibilités qu’offrent les investissements chinois. Et sur ce point, et en mettant de côté une approche autrement odieuse de la gouvernance, Les dirigeants africains pourraient faire pire que suivre l’exemple du Bulldozer en exigeant plus de transparence dans les négociations et plus de rendement pour leur investissement car ils équilibrent la nécessité d’améliorer les infrastructures cruciales pour le commerce et l’économie le développement tout en maintenant le contrôle des actifs stratégiques comme les ports.
